虽然长期以来，专家学者和网友都对撤销地级市而实现省直管县市很热衷。但是城镇规划君何方洪认为，如果全国各省和自治区一刀切式地全部撤销了地级市，那么带来的影响是巨大的。一旦处理不当，会引起很多负面的影响。而且对于一些急需培育中心城市和经济增长极的省份来说，一旦撤销了地级市，可能会导致中心城市无法形成。因此，城镇规划君认为，关于撤销地级市实行省直管县改革，必须要结合各省份的实际，因地制宜地开展。比如一些人口和面积小省，就可以考虑实行省直管县体制，而一些人口和面积大省则可以考虑分省增设直辖市。
一、不宜一刀切式地实行三级政府架构
(资料图)
很多专家和网友都在鼓吹撤销地级市，主要理由就是撤销地级市后，我国将减少了一个行政层级，由过去的“省—地—县—乡”四级制变成“省—县—乡”三级制，实行省直管县市的扁平化管理体制。这样就能减少了一大批财政供养人员，从而极大地提高行政效率。城镇规划君何方洪认为，尽管撤销了地级市实行省直管县市有那么多好处，但是如果采取全国各省、自治区“一刀切”式的改革，可能带来的影响是巨大的，而且会出现不可预估的影响。因为撤销地级市实行省直管县市未必就能提高行政效率，甚至会影响中心城市的发展，阻碍我国重要经济增长极和区域性都市圈的形成。
（一）撤销地级市不一定就能提高行政效率
根据城镇规划君何方洪曾经学过的《行政管理学》的相关理论，行政管理的层次与行政管理的幅度不是呈正相关的，而是呈现反比关系的现象。一般情况下，当政府的行政管理对象规模扩大时，也就是行政管理对象数量增加以后，政府行政管理最有效的办法和措施是什么呢？当然是要靠增加管理层次来实现政府的行政有效管理。这就是我们看到当一个国家规模较大（包括国土面积大、管理人口多）时，往往政府的行政管理层级就会越多，比如中国、俄罗斯等国家的行政层级通常都是三级或四级。而像马尔代夫、梵蒂冈、卡塔尔、圣马力诺、瑙鲁等小国家，往往行政区划管理层级只有一层或两层。
目前我国共有34个省级行政区和新疆生产建设兵团一个按照省级架构设置的特殊行政区，合计35个省级行政区（包括台湾省）。但是我国的省级行政区大小规模不一，而且规模对比悬殊很大，多数的省级区面积太大，管辖人口过多，面积在30万平方公里以上的有8个，人口在6000万以上省份就多达9个。平均每个省级行政区下辖的县级行政单位高达89个之多，其中有16个省级行政区下辖100个以上的县级行政区。
因此，假如这些省级行政都撤销地级市，然后实行“省直管县”（准确地说是实行省直辖县市），虽然减少了地级市这一行政层级，让我国的行政层级由4个层级变成了3个层级，从纵向角度来说是提高了行政效率。
但是从横向方面来分析，我们会发现其实横向的行政管理对接其实增加了协调难度，甚至会出现条块分割，各自为政，互相推诿扯皮等现象，直接就降低了行政效率。尤其是对于那些经济相对比较落后的内陆大省来说，当前的“省—地—县—乡”四级政府行政管理层级，反而能够更好地保证政府的社会动员效率和行政协调水平，进而也使政府能够借助更加强大的行政执行力去顺利完成各种社会管理目标，及时快速地应对各种复杂的社会突发事件。如果将政府的行政管理级次由四个层级改设为三个级次，反而极有可能造成政府对社会管理的失效，进而严重威胁我国社会持续稳定的发展。
（二）减少行政层级应该因地制宜
关于省直管县体制改革试点中，有几个省份做得比较好。第一个省份是重庆直辖市，重庆市是一个8万多平方公里、3200多万人口的中等省级行政区。但是重庆市实行“直辖市—县区—乡镇街道”的三级管理模式，相比其他省和自治区的四级管理模式，减少了一级管理层级，重庆市的管理模式也取得了较好的成效。第二个是浙江省的省直管县模式，比如浙江省赋予县级义乌市地级管理权限，让浙江省的县域经济蓬勃发展，省直管县工作取得显著成效。重庆直辖市和浙江省“省直管县市”的成功经验表明撤销地级市实行三级行政管理层级是可行的，也是能够取得很好的成效的。
但是为何这么多年了，仍旧没有在全国推广这种模式呢？而且最近两三年很多原本轰轰烈烈推广省直管县模式的省份，也有点偃旗息鼓了。这是什么原因导致的呢？据城镇规划君何方洪了解，主要原因是现实中的重庆直辖市模式、浙江省模式和海南省模式并不太容易在全国推广。因为重庆直辖市在1997年从四川省独立出来，是有时代背景的，而浙江省的成功经验有其地区实际的特殊性。
比如浙江省的经验就是因地制宜的结果，一是浙江省有11个地级市和90多个县级行政区，其地级和县级行政区数量上恰好处于全国平均水平。二是浙江省的成功与其特殊的地理环境有关。因为从浙江省会杭州市到浙江省的各市和县的距离较其他省、自治区近，省级政府的行政权力作用范围相对较大。三是浙江省在实行县财省管时选取的都是经济比较强的县，即“强县扩权”，这些强县在扩权前基本上不存在财政问题，其扩权后经济发展更加快速稳定与其扩权前的良好经济态势有很大关系。
（三）国外的经验也不一定适用于我国的实际
很多专家学者和网友认为我国应该撤销地级市，主要的理由就是认为国外主要国家都没有地级市这一层级，很多国家都是二级制或三级制。虽然我们可以学习借鉴国外的美国、英国、法国、日本、加拿大等发达国家的行政区划设置经验，但是我们也不能照搬照抄国外的模式，不能当拿来主义。主要原因有以下几个方面：
一是我国虽然和日本、法国、英国等发达国家都是单一制国家，但是西方的单一制是分权性单一制，地方政府高度自治，而我国是委托代理性单一制，下级政府隶属于上级政府，实行的是政府垂直管理制度。二是世界上很多的国家都由于政治、经济、文化、外交、国防、民族、宗教、人口多少和国土面积以及社会背景不同，各自的地方行政层级设置也有很大差别。所以在行政区划设置上，我们国家必须要结合我国的国情，因地制宜地制定出具有中国特色的行政区划层级，不能照搬国外的经验。
（四）地级市的设立时间还不长，地级中心城市的增长极作用还没有完全发挥出来
我国之所以实行地级市管理县市的“市管县”模式，原因就是为了培育一大批具有增长极功能的中心城市。所以在上世纪80年代，我国在区域发展规划中着重于运用增长极理论来发展城市中心。1982年国家发布文件，明确实行市管县体制的决定，主要目的就是要改变多年来追求平衡布局所造成的人力、物资的巨大浪费，发挥中心城市集聚经济效益，推动落后地区经济发展。现在看来并不理想，至今不少地级城市自身的经济实力还很弱，还有很多地级市仍旧存在“小马拉大车”的现象，尤其是中西部地区的很多地级市的辐射作用较小。
（五）撤销地级市后带来的负面影响较大
很多网友都支持撤销地级市，他们的观点就是行政管理层级过多，但是当撤销地级市实行省直管县以后，每个省份管辖的县市区又太多，导致省级政府的管理幅度太大，将会超出现有的省委省政府的管理能力，因而便针对性地要提出将省份规模缩小，增加省级行政区数量，以便适应扁平化管理的需要。
但是这种观点又完全忽略了省级行政区划大规模调整所带来的巨大成本和潜在风险。一是假如撤销了地级市而实行省直管县市，对于那些县多而小的省或自治区，撤销地级市以后必然涉及到合县或分省，而做到这两件事是非常难的。因为合县或分省违背历史传统和人们的习惯，很难被地方官员和民众所接受。
二是实行撤销地级市以后，我国各政府层级必然会减少，乡（镇）—县（市）一地级市一省四级地方政府的晋升激励机制被打破，使得乡镇和县级行政人员向上晋升更加困难，无法激发他们发展当地经济的动力。
二、针对撤销地级市改革后应该采取的对策
（一）因地制宜撤销地级市
关于撤销地级市的改革，可以考虑在一些规模较小的省份试点推进。因为从浙江省、海南省和重庆直辖市的经验来看，面积小以及各县与省会城市距离近的省份，撤销地级市是可行的。因此，省辖面积、人口以及县级单位比较小的，省级政府又有足够精力管得过来的，比如浙江省、宁夏回族自治区、海南省、青海省、吉林省等可以考虑先实行“省直管县”财政体制和“扩权强县”，然后逐步过渡到行政上直管，即撤销地级市。
对于那些不具备“省直管县”改革条件的省份，也就是省级行政区规模较大的省份，如广东省、河南省、山东省等人口大省和新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、西藏自治区等面积大省，应该继续保留“市管县”的体制。一些具有较强辐射功能的市级中心城市，市管县体制应该继续维持。还有就是民族自治州因为民族自治区政策，不能撤销自治州实行省直管县政策，否则就有违民族自治原则的精神。
（二）可以考虑对一些规模较大的省份实行分省设立直辖市
对于我国一些面积过大或人口规模过多的省级行政区，可以考虑分省设立直辖市。比较我国七普总人口超过8000万人的省份，如广东省、山东省、河南省、江苏省、四川省等；还有就是一些国土面积过大的省份，这里主要说面积超过100万平方公里的省份，主要是指新疆维吾尔自治区、西藏自治区、内蒙古自治区。由于这些省份的分省难度比较大，所以应重点考虑增加新的直辖市。
一是关于人口规模大省分省问题。第一个省份是广东省，广东省目前有两个中心城市，分别是广州市和深圳市，且两座中心城市都是副省级市，而且深圳市一直是直辖呼声最高的城市。因此，广东省可以考虑将深圳市升格为中央直辖市，且将深圳市周边的东莞市、惠州市、汕尾市等一并纳入深圳直辖市管辖。甚至可以考虑按照重庆直辖市的模式，扩大深圳直辖市管辖范围和辐射带动区域，将潮汕揭区域的潮州市、汕头市和揭阳市及梅州市一并纳入深圳直辖市范围。
第二个省份是山东省，山东省的情况跟广东省相似，山东省也是有两个中心城市，分别是省会济南市和国家计划单列市青岛市，这两个城市都是副省级市，且城市规模、经济实力相当。因此，可以考虑将青岛市升格为中央直辖市，同时将青岛市周边的烟台市和威海市一并纳入青岛直辖市范围。
第三个省份是江苏省，江苏省的中心城市比较多，但是综合实力最强的三个城市分别是省会南京市、经济强市苏州市和苏北中心城市徐州市。由于苏州市距离直辖市上海太近，不可能再设立苏州直辖市。因此，可以考虑将苏北的中心城市徐州市升格为直辖市，同时将徐州市周边的连云港市、淮安市、宿迁市及河南省商丘市、安徽省淮北市、宿州市，山东省枣庄市等一并纳入徐州直辖市范围。
二是关于面积大省。虽然新疆是我国的陆地面积第一大省，且有很多专家学者和网友都在建议将新疆按照天山范围南北疆两个省级行政区，且有的研究单位提出将喀什设为直辖市的想法。但是由于新疆已经分出了新疆生产建设兵团这一特殊的省级行政区。因此，新疆不可能再分出省级行政区了。而西藏自治区虽然面积也挺大，但是西藏自治区人口太少，根本不具备分省的条件。
因此，我国三个面积超过100万平方公里的省级行政区中，只有内蒙古自治区具备分省的条件。因为内蒙古自治区东西跨度太大，蒙西和蒙东区域自然环境、人文历史都完全不同，所以有必要将蒙东和蒙西各设一个省级行政区。
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